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地方政府融资平台的风险表现及相关政策变迁

  地方政府融资平台专辑

  刘西友

  摘要:近年来,国家出台的一系列规范地方政府性债务的政策措施大多与地方政府融资平台有关,地方融资平台正面临转型的契机和挑战。本文介绍了融资平台的发展现状,考察了地方政府性债务风险在融资平台层面的表现,并对我国近年来清理规范融资平台的政策体系及其发展脉络进行了梳理,最后对融资平台的发展方向进行了分析和预测。

  关键词:地方政府融资平台 地方政府债务 债务风险 政策

  地方政府融资平台(以下简称融资平台)是地方政府性债务的重要举债主体,规范好融资平台成为化解地方政府性债务风险的根本举措。由清理规范地方政府融资平台到剥离其融资功能,其相关政策变迁反映了各方对融资平台功能定位的认识深化。准确理解融资平台在特定发展阶段的历史作用,剖析其固有的风险隐患,梳理政策体系的演化和沿革,有助于我们在新形势下客观、科学地把握融资平台的发展趋势和方向。

  融资平台的发展现状

  地方政府融资平台是指由地方政府或其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。改革开放以来,地方政府为了完成一定的地方经济社会发展的目标和任务,组建了数量众多、大小不一的融资平台。最早的融资平台主要集中于省级层面,而当前,地方政府设立的融资平台已基本覆盖了包括地市、区县和乡镇(街道)在内的各个层面。一些融资平台实际上属于介于行政、事业、企业性质之间的混合体。这主要表现在:一是政府相关部门人员兼任融资平台的法人,融资平台的高级管理人员一般都有担任地方政府或其职能部门职务的经历;二是融资平台多隶属于政府职能部门,在项目资金筹措和募集资金使用等方面缺乏自主性,其资金需求和还款意愿对地方政府有较强的依赖性;三是融资平台承担的债务往往由地方政府间接担保。

  实际上,当前大多数地方政府均通过融资平台举借债务,融资平台形成的债务在地方政府性债务中占比很大。早至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元中,融资平台就举借了49710.68亿元,占比为46.38%(审计署2011年第35号公告:《全国地方政府性债务审计结果》)。从抽查的36个地方政府本级政府性债务情况看,2012年底债务余额中,融资平台仍是主要的举借主体(占45.67%),而且债务余额增长较大,比2010年增加3227.34亿元,增长比率为22.50%(审计署2013年第24号公告:《36个地方政府本级政府性债务审计结果》)。截至2013年6月底,在地方政府负有偿还责任的108859.17亿元债务中,融资平台举借了40755.54亿元,占比37.44%;此外,融资平台举借的一部分债务属于政府或有负债,主要包括政府负有担保责任的19085.18亿元债务,政府可能承担一定救助责任的26849.76亿元债务(审计署2013年第32号公告:《全国政府性债务审计结果》)。

  其他配套措施和融资渠道不完善,导致融资平台至今仍然承担着地方政府公益性项目融资职能。融资平台在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和保护生态环境等方面,发挥了积极作用,推动了地方经济社会的持续发展,但在债务举借、管理和使用中出现了一些风险隐患。随着近期国家密切出台相关政策要求剥离融资平台的政府融资职能,融资平台正面临新的转型契机和挑战。

  融资平台举债融资的风险表现

  近年来,部分融资平台盈利能力较弱,存在缺乏规范的管理制度、部分公司法人治理结构不完善、内部管理级次多链条长、资本金到位率低、违法发行债券等问题,已成为地方政府性债务风险集聚的重要因素。具体来说,融资平台的债务风险主要表现在如下方面:

  (一)融资平台增资环节存在不合理操作

  融资平台的资产规模直接影响融资规模。地方政府向融资平台注入资产的方式主要是注入土地资产、城市路网及设施资产、上市和非上市公司股权、货币资金、固定资产或在建工程等,以及采取其他隐性方式。增资方式的多样化和创新性,积聚了潜在风险。一是单纯以扩大融资平台资产规模为目的,注入广场、公园、绿地、路桥等无收益的资产,无法实质性提升融资平台的盈利能力和偿债能力。2012年底财政部等四部委明确要求地方政府规范对融资平台的注资行为后,仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入融资平台。二是注入资产为土地时可能会虚高评估土地资产的价值。以往审计部门多次查证,某些融资平台甚至在未缴纳土地出让金和未签订土地出让合同的情况下,就从国土资源管理部门违规取得城市发展后备用地的国有土地使用证。在此基础上,经资产评估后入账,以满足发行债券不高于净资产40%的规定。三是进行融资平台并购时,一些不符合法律要求的事业单位可能被合并进来,以达到虚增资产的目的,但是融资平台对这类事业单位基本没有实际控制力;在工商登记变更环节,也会出现不符合法律规定的情形。

  (二)大多数融资平台现金流状况和盈利性指标不乐观,自身盈利性不强

  从融资平台的运营范围和领域看,其主要是提供公共产品,因此承担了许多非营利性项目。由于产品价格受到限制,业务收入难以覆盖成本,导致营业利润亏损。城市基础设施建设的规模大、周期长,施工强度大,对工程建设的组织管理和物资设备的技术性能要求较为严格,同时在项目建设期间如果出现原材料价格及劳动力成本上升或者其他不可预见的困难,将导致建设成本上升或者项目不能按期竣工。因此,融资平台单凭自身力量无法正常运转。对融资平台债务风险的测度,主要取决于地方政府的信用实力及其对融资平台支持意愿和力度的持续性。此外,随着大批项目进入建设期和投入高峰期,发行人面临持续性融资需求,融资平台未来面临一定的筹资压力;融资平台外部融资以银行贷款为主,一旦银行贷款融资成本和条件发生不利变化,将影响融资平台的持续融资规模和盈利能力。

  (三)融资平台的资产、财务状况和资金使用情况不透明

  以融资平台发行企业债为例,在准备发债过程中,融资平台聘请的会计师事务所可能出具虚假审计报告,虚增融资平台的资产(净资产)、收入或者利润;有的募集说明书中没有详细的资产、财务状况及资金使用情况,避重就轻,避实就虚,无论语言表达还是内容设置都流于形式化、格式化和表面化,对地方政府负债情况这些市场最为关切的问题语焉不详;当要改变筹集资金用途时,按规定应该报请省级发展改革部门批准,但实际上融资平台只是请示市级发展改革部门后,即变更了资金用途。

  (四)融资平台所发行企业债券的信用主体不明确、信用评级不透明

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